Ульяновская область: полигон для реформы

Журнал «Самоуправление: теория и практика», сентябрь 2008

- Какова практическая заинтересованность Вашего региона в проведении реформы местного самоуправления (№131- ФЗ), и какие выгоды может сулить ее эффективная реализация?

- Самоуправление - тот каркас, который призван держать на себе и гражданское общество, и правовое государство, и демократию, и в конечном счете – благосостояние государства и народа. Полноценно развитое самоуправление – это и наиболее эффективный способ управления          хозяйством. Недавно страна простилась с великим русским писателем Александром Исаевичем Солженицыным, который именно в нем, в местном самоуправлении видел спасение России. И с этим не поспоришь.

Задолго до 2006 года мы знали о том, что реформа местного самоуправления неизбежна. И понимали смысл этой реформы. Она была призвана «рассредоточить» местные власти, максимально приблизить оказание муниципальных услуг к жителям городов и сел. Чтобы за каждой мелочью главе поселения не нужно было ехать в райцентр, чтобы здесь, непосредственно на месте принимались решения о распределении денежных средств – на благоустройство, ремонт дорог, содержание ЖКХ… Сегодня мы, на уровне региона занимаемся привлечением инвесторов, строим новые предприятия – животноводческие фермы-гиганты, заводы по производству стекла, стройматериалов… В эту работу должны включиться и органы местного самоуправления, муниципальные образования. Именно так мы понимаем букву и дух федерального закона о местном самоуправлении. Конечно, не в силах глав или депутатов поселения привлечь на свою территорию какой-нибудь промышленный гигант. Но дать «зеленую улицу» успешному фермеру, помочь расширить местную торговую сеть, заинтересовать предпринимателя в постройке небольшого цеха – это в их силах. Они тоже ищут и привлекают инвесторов на своем, районном и поселенческом уровне. Будучи заинтересованы в пополнении своей, поселенческой, казны через налоговые отчисления, органы местного самоуправления активно способствуют развитию своих территорий. Четыре года назад Ульяновская область была близка к банкротству и, казалось, прочно прописалась в т.н. «красном поясе» – таким он достался нынешней властной команде. Нужно было искать выход из кризиса. Мы сделали упор на привлечение инвестиций и… на развитие местного самоуправления. Отвечая на Ваш вопрос, скажу, что эффективная реализация 131-го закона приведет к росту инициативы на местах, будет способствовать развитию территорий, совершенствованию их инфраструктуры. В конечном счете – к процветанию нашего региона. Перечисленное верно как для регионов, так и, по-моему, для всей страны.     

Когда на уровне Ульяновской области рассматривался вопрос – вступать в 131-й закон сразу или все-таки воспользоваться переходным периодом, мы решили: будем вступать сразу. Ведь к моменту введения этой поправки у нас уже была проделана большая предварительная работа. Еще в 2004 году в регионе были определены границы новых муниципальных образований – поселений. Они были созданы на базе бывших сельсоветов. Из 2-3 сельсоветов образовывалось 1 поселение - в пределах «пешеходной доступности» и тех требований, которые были определены 131 законом. Мы очертили их границы, указали административные центры, утвердили перечень входящих в них населенных пунктов. Получилось  четыре городских округа, 21 муниципальный район и 142 поселения. Всего 167 муниципальных образований. Уже в мае 2005 года мы провели муниципальные выборы. Появились представительные органы и главы поселений.

Это было сделано для того, чтобы у вновь образованных органов местного самоуправления была возможность без спешки и суеты обучить своих специалистов, подготовить и зарегистрировать уставы и другие нормативные акты, сформировать бюджеты, - одним словом основательно подготовиться к вступлению в 131 закон. В это же время была создана ассоциация «Совет муниципальных образований Ульяновской области». Мы сразу же приступили к обучению глав муниципальных образований на семинарах. Позже – открыли курсы для специалистов-управленцев при Ульяновском госуниверситете. Издавалось большое количество методической литературы, разрабатывались модельные уставы. До 1 января 2006 уставы всех муниципальных образований, в том числе вновь образованных поселений, уже были зарегистрированы министерством юстиции. Мы подошли вплотную к вступлению в новый закон, и идти на попятную уже не было смысла. В результате, мы заранее загрузились со всем багажом в первый вагон экспресса под названием «Реформа местного самоуправления», а не стали медлить в расчете запрыгнуть на подножку уходящего последнего вагона. Так ведь можно растерять все узлы и чемоданы, а то и вовсе отстать от поезда…

   

- Как Вы оцениваете уже достигнутые результаты по реализации реформы в регионе и РФ в целом? Накоплен ли в вашем регионе положительный опыт осуществления реформы в органах МСУ, которым можно было бы поделиться с другими субъектами РФ?

 

- Самым главным плюсом стало то, что население сегодня само учится управлять своей жизнью. Население, строго говоря, наконец-то становится гражданами. Ближайшая к жителю села или города власть стала более действенной и активной. И люди это почувствовали. Раньше бытовало мнение, что обращаться в сельсовет не имеет смысла (какая, мол, это власть – сельсовет?). Надо – сразу в район, а то и прямо к губернатору или – к Президенту России. Ни много, ни мало. Теперь все больше вопросов, по которым люди идут к главе поселения, к местным депутатам, специалистам, работающим на самом низовом уровне. В корне изменилось и отношение муниципальных служащих к своим обязанностям. Выросла квалификация работающих в органах МСУ специалистов. Вырос профессионализм самих глав поселений. Люди в целом стали ответственнее.

Следующий положительный этап: общая доходная база бюджетов всех уровней за последние три года заметно возросла. В этом - заслуга органов местного самоуправления, которые содействовали уточнению сведений по налогообложению. В результате увеличилась собираемость по земельному налогу… Таким образом, местное самоуправление оказывает неоценимую помощь органам налоговой инспекции. Они выявляют «бесхозные» земельные участки, уточняют налоговую базу по налогу на имущество физических лиц. Определяют, какое имущество работает неэффективно. Они работают над тем, чтобы увеличить свой доход. Еще в 2006 году мы передали значительную часть районного имущества в поселения. И это имущество стало работать гораздо более эффективно.

Мы уже прошли тот путь, на который многие регионы лишь готовятся вступить. И у нас, разумеется, есть свой опыт. В частности, мы создали новую систему взаимодействия между органами государственной власти и местным самоуправлением. Важнейший элемент этой системы - оперативный штаб по реализации 131-го закона, где заслушиваются отчеты глав муниципальных образований и руководителей исполнительных органов государственной власти, структурных подразделений аппарата областного правительства. Одновременно это и своеобразный рупор обратной связи, благодаря которой можно быстро реагировать на информацию с мест и корректировать реализацию реформы. Другой элемент системы - губернаторский совет, в который вошли главы всех муниципальных районов и городских поселений. Решения совета обязательны для рассмотрения в региональном правительстве. Еще один совет объединяет глав поселений, чтобы и они могли без проволочек высказывать свои замечания и предложения. Активно действует Ассоциация «Совет муниципальных образований Ульяновской области», имеющая выход на федеральный уровень, где проблемы, требующие безотлагательного решения, доводятся до центра… В нашем регионе депутатский корпус поселений объединен в общерайонные собрания. Поселенческие парламентарии на равных с коллегами из райсоветов посвящены во все проблемы и решают их сообща. Наш опыт  - это и решение кадрового вопроса, подготовки специалистов, о чем я уже говорил. Вопрос очень острый. Профессиональных юристов на селе найти очень трудно. Отсюда не всегда грамотно составленные правовые акты, судебные иски, протесты органов прокуратуры. Но сейчас уже налажен тесный контакт с прокуратурой, которая помогает органам МСУ, дает предварительные заключения на муниципальные правовые акты. Такое взаимодействие – это тоже наш положительный опыт.

Разумеется, решаем этот вопрос и через повышение. квалификации управленцев местного уровня. Курсы, как я уже сказал, созданы при Ульяновском государственном университете. Учеба правилам муниципальной службы, нюансам бюджетных и земельных отношений организована и по кустовому принципу в районах. В настоящее время выделяются финансовые средства из областного бюджета в размере 3 млн. 325 тыс. рублей на переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих. Заработала областная программа государственной поддержки местного самоуправления, в рамках которой планируется переподготовить большое количество муниципальных служащих. Наша стратегическая цель – добиться того, чтобы наибольшее количество услуг жителям оказывалось непосредственно на территории поселения. 

Говоря о накопленном опыте, нельзя не упомянуть региональный закон «О межбюджетных отношениях в Ульяновской области». Этим законом за бюджетами поселений и муниципальных районов дополнительно был закреплен норматив отчислений в размере 10% от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в областной бюджет (для городских округов — 20%).

Одними налогами все нужды не удовлетворить, потому что по экономическим критериям практически все поселения находятся в разных «весовых» категориях.

Поэтому уже в облбюджете-2007 были предусмотрены расходы на развитие муниципальных образований через три фонда: муниципального развития, софинансирования социальных расходов и реформирования муниципальных финансов. Эти средства были адресованы на финансирование инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципального значения, а также приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов. В облбюджете-2008 мы увеличили объём финансовых средств на эти цели.

Опасения по поводу непременного разорения новорожденной власти оказались необоснованными. Правда, для этого пришлось вносить местные коррективы, воспринимая закон не как догму, а как руководство к действию.

Еще в сентябре 2006 года областным парламентом была утверждена областная целевая программа «Государственная поддержка развития местного самоуправления в Ульяновской области на 2007-2009 годы». Она направлена на повышение эффективности организации работы органов местного самоуправления за счет переподготовки муниципальных кадров, информатизации административно-управленческих процессов и материально-технического обеспечения органов местного самоуправления.

Чувствуете разницу? Речь идет уже не просто о поддержке, а о выводе муниципалитетов на качественно иной уровень. Общий объем финансовых средств — 57 млн. 582 тыс. рублей. Важно подчеркнуть: в данной программе приоритетна государственная поддержка самого близкого к населению уровня публичной власти — муниципальных органов поселений

- Какое значение имеет реформа МСУ для социально-экономического развития региона, улучшения административного управления, изыскания новых источников внебюджетного финансирования и т.д.?

- Я уже говорил о том, что главы поселений кровно заинтересованы в том, чтобы инвестиционный потенциал их территории развивался и рос. Чем больше людей будет трудоустроено на предприятиях, зарегистрированных на территории поселений, тем больше в бюджет поселения будет поступать доходов от налога на доходы физических лиц. Именно этот источник в настоящее время обеспечивает основную массу бюджета поселений - до 60, а то и 70%! Поэтому главы, депутаты, специалисты в поселениях стараются активно  влиять на инвестиционную привлекательность своей территории. Они вплотную работают с местными предпринимателями. И предприниматели помогают в решении многих вопросов местного значения.

В этом смысле показателен опыт рабочего поселка Мулловка Мелекесского района. Этот населенный пункт является административным центром Мулловского городского поселения. Здесь зарегистрирована некоммерческая организация  «фонд возрождения Мулловки». Предприниматели,  активные граждане и органы местного самоуправления объединились с целью оказания помощи поселению в решении тех или иных вопросов местного значения за спонсорские деньги. Это благоустройство, ремонт дорог, закупка оборудования для дома культуры, спортзала и т.д.

Мулловка — отнюдь не единственный пример активной работы муниципалитетов. Например, в Рязановском поселении того же Мелекесского района именно силами поселения создано и неплохо работает МУП ЖКХ. В Силикатненском поселении (пос. Силикатный) Сенгилеевского района администрация выступила соучредителем негосударственной управляющей компании, инициировала создание девяти товариществ собственников жилья (ТСЖ). А вместо муниципального учреждения культуры действует автономная некоммерческая организация, выполняющая муниципальный заказ.

В Троицкосунгурском поселении (пос. Троицкий Сунгур) Новоспасского района после уточнения списка налогоплательщиков земельного налога очистили базу от «мертвых душ». Рост доходов пошел в гору после инвентаризации земельных ресурсов, выявившей самовольно захваченные участки.

Конечно, и районные власти тоже работают с предпринимателями, но  каждый глава поселения лучше знает, какие вопросы у него самые больные.

Год назад Владимир Путин в выступлении на Общероссийском собрании советов муниципальных образований субъектов РФ сказал, что «нельзя всех под одну гребенку причесывать». Например, существует мнение, что если передать объекты ЖКХ в частные руки, то предприниматель все наладит и обеспечит население качественными и бесперебойными жилищно-коммунальными услугами. Однако в поселении, имеющем компактное расположение не слишком износившихся объектов ЖКХ и население с достаточным уровнем дохода, частный бизнес охотно возьмется за коммунхоз. Так произошло, например, в Тагайском сельском поселении Майнского района. А там, где муниципалитетам достались от обанкротившихся колхозов и совхозов многокилометровые обветшавшие сети, никто их обслуживать не будет. Вот и приходится либо создавать поселенческое муниципальное унитарное предприятие, либо передавать соответствующие полномочия на уровень района.

- Какие, по Вашему мнению, существуют трудности на пути проведения реформы МСУ на местном и федеральном  уровнях?

- Проблемных вопросов, возникающих на пути реформы местного самоуправления было достаточно много. Они постепенно устранялись. В 131-й закон вносилась масса изменений, в том числе и по инициативе нашего региона. Это не удивительно. Мы обкатываем один из самых глобальных, системных, основополагающих законов российского бытия. Поправки касались совершенствования разграничения полномочий, уточнения предметов ведения и функций… Но самая главная проблема, это, конечно, вопрос финансирования. Пока в полном объеме местные бюджеты не обеспечены настолько, чтобы на 100% решать вопросы местного значения. Собственных доходных источников не хватает.

Существует значительное количество вопросов, компетенция которых не определена. Кто должен их решать: область, район, поселение? Кто, к примеру, должен заниматься такими вопросами как обустройство скотомогильников? Эта проблема в последнее время выразилась в целой серии судебных процессов. Мы вынуждены были разработать региональную целевую программу для помощи поселениям в решении этого важнейшего вопроса.

Долгое время прорабатывался вопрос о пожарной безопасности. Содержание какого имущества входит в полномочия поселения? Пожарной машины? Пожарного рукава? Или первичных средств пожаротушения? Были разные точки зрения по этому поводу. Между тем, на балансе поселений часто оказывались пожарные машины, содержать которые они были не в состоянии. В настоящее время у нас действует целевая программа, которая предусматривает создание пожарных постов, содержащихся за счет областного бюджета. Поселения уже передают всю технику вместе со зданиями пожарных депо на баланс области.

Не урегулирован до конца вопрос с финансированием полномочий по регистрации граждан по месту жительства. К полномочию МСУ, строго говоря, это не относится (это государственные функции), но на практике именно они, органы местного самоуправления, оказывают содействия федеральной миграционной службе в сборе документов, в их обработке. На это тратятся собственные ресурсы поселения. Как их восполнить? Одним словом – проблемы есть. Мы их решаем.

-   Насколько рационально, на Ваш взгляд, происходит распределение бюджета, налогов между центром и органами МСУ?

- Считаю, что распределение налоговых источников пока не соответствует распределению имеющихся полномочий. Сегодня органы местного самоуправления неоднократно поднимают вопросы о том, чтобы система налогообложения наконец-то изменилась. Чтобы увеличился процент средств, который идет в местные бюджеты от того же налога на доходы физических лиц. Я знаю, что эти вопросы обсуждаются и на федеральном уровне. Есть, например, такое предложение: чтобы налог на доходы физических лиц администрировался не по месту регистрации предприятий, а по месту жительства работника. Ведь огромная масса сельского населения работает вахтовым методом в других регионах, либо в районном или областном центре. Многие предприятия, даже имеющие производство на территории поселения, предпочитают регистрироваться в городах и райцентрах. Нужно, чтобы житель поселения (как «физическое лицо») приносил доход своему поселению, где бы он ни работал.  Я согласен также с Министром регионального развития России Дмитрием Козаком, который весной этого года выступил с инициативой отмены федеральных льгот по региональным налогам. Мы поддерживаем подобные инициативы по перераспределению налогов.

-   Как известно, внедрение в полном объеме ФЗ №  131 намечено на 1 января 2009 года. В эти же сроки было намечено завершение административной реформы, но сейчас Правительство РФ приняло решение о  ее продлении до 2010 года. Считаете ли Вы, что реализацию № 131-ФЗ также необходимо продлить?

- Мне кажется, я уже ответил на этот вопрос. На территории Ульяновской области Федеральный закон номер 131 действует в полном объеме с 1 января 2006 года. Уже первые 10 месяцев работы в условиях действия закона показали, что этот уровень власти в целом в состоянии решать большую часть возложенных на него полномочий, а именно: обеспечение населения жилищно-коммунальными услугами, услугами организаций культуры, благоустройство населенных пунктов, обеспечение условий для развития физкультуры и спорта и других. В сфере разграничения полномочий  по линии «район – поселение» муниципальные образования пошли по гибкому пути максимального учета возможностей поселений самостоятельно решать закрепленные за ними вопросы местного значения.

В случае, когда поселения не имели собственных возможностей для исполнения полномочий (в первую очередь, вследствие отсутствия соответствующих специалистов), эти полномочия были переданы на основе соглашений на уровень муниципальных районов. Речь идет о таких полномочиях, как формирование и исполнение бюджетов поселений, управление муниципальным имуществом, полномочия в сфере архитектуры и градостроительства, расчет и организация предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Накопленный поселениями опыт позволил им уже в следующем году самостоятельно осуществлять более широкий круг полномочий по решению вопросов местного значения. Так, если в 2006 году в среднем 5 вопросов местного значения передавалось от поселения на районный уровень, то в 2007 было передано на уровень муниципальных районов в среднем только по 3 таких вопроса. Если в 2006 году только 11 (из 142) поселений исполняли все 100% предусмотренных 131-м законом полномочий, То в 2008 – уже 59. А к 2009 году мы будем стремиться обеспечить готовность всех поселений осуществлять в полном объеме свои полномочия. Поэтому вне зависимости от сроков завершения административной реформы к 1 января 2009 года мы подойдем с вполне «обкатанными» в новых условиях органами местного самоуправления. Для нас те трудности, с которыми лишь с нового года впервые столкнутся многие регионы России – уже пройденный этап. Да, в силу обстоятельств мы стали своеобразным «полигоном» местного самоуправления, мы учились на собственных ошибках (а не на ошибках других). Но теперь мы в более выигрышных условиях.

 

12.09.08

    Темы дня